Utredning om folkbokföringen duckar de viktigaste frågorna

Bakgrunden till att utredningen kom till är en väl diskuterad kunskap om att det svenska befolkningsregistret inte håller måttet och att det inte kan leverera de uppgifter som våra myndigheter behöver för att säkerställa att rätt person hanteras i olika sammanhang. Tre avgörande frågor har återkommit ständigt i dessa diskussioner: 1. Kan en persons identitet och kontaktuppgifter säkerställas med hjälp av registret? 2. Kan aktuella och relevanta uppgifter om en person distribueras till de myndigheter som behöver kunna fastställa en persons identitet? 3. Kan man garantera att uppgifterna i befolkningsregistret är korrekta? Svaret på dessa frågor är ”Nej”, Det är problemets kärna, som har en historia som sträcker sig minst 14 år tillbaka i tiden. Den då nyligen avgångne generaldirektören för Skatteverket, Ingemar Hansson, kallades till Skatteutskottet i november 2007 för att redogöra för hur problemen med folkbokföringen egentligen såg ut och vilka åtgärder som vidtagits för att lösa problemen. Den åtgärden vidtogs därför att Riksrevisionen1 då hade släppt en granskning av ett antal allvarliga brister som registret var behäftat med och hur Skatteverket arbetade med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen. Mycket kort kan den dåvarande generaldirektörens beskrivning av de huvudsakliga problemen och dess orsaker sammanfattas med följande punkter: • Skatteverket hade identifierat ett antal olika nödvändiga utvecklingsområden för folkbokföringen redan cirka 7-8 år tidigare, men inte fått gehör för att finansiera det utvecklingsprojekt som skulle krävts för att kunna göra verklighet av planerna. • Projektet, som skulle skapa ett helt nytt befolkningsregister med då moderna metoder, drevs därför på sparlåga och hade egentligen inte resulterat i någon egentlig nytta. • Teknikutvecklingen hade också sprungit ifrån de planer som låg till grund för de lösningar man tänkt sig, och Ingmar Hansson menade att man varit bakbundna och nu skulle behöva börja om från början och skapa ett helt nytt projekt med lösningar som skulle kunna ta tillvara på de tekniska möjligheter som tillkommit sedan det pågående projektet startades. Detta var alltså 2017. Sedan dess har inget hänt. De behov som identifierades då var de samma som fortfarande kvarstår och som regeringen valde att begrava i sin utredning två år senare. De allt annat överskuggande problemen var de som beskrivits i de två punkterna ovan. Dessutom pekade han på problem som medförde att det ofta inte var möjligt att korrigera fel i registret. Det kunde till exempel gälla möjligheten att radera en felaktigt registrerad identitet som innebar att en person kunde ha flera identiteter. Stora brister förekom och förekommer i kontrollen av data vid registreras i systemet, med mera. Hela skatteutskottet var med på denna genomgång och ingen av ledamöterna kan ha svävat i okunnighet om vad som stod på spel. I riksdagens hantering av Riksrevisionens rapport skrev undertecknad och dåvarande partikamraten David Lång en motion1 med förslag om att införa en biometrisk identifikation (fingeravtryck) samt att öronmärka pengar för att kunna fullfölja en nysatsning på ett modernt och väl fungerande distribuerat befolkningsregister. Dessvärre fick vi inget stöd för att vidta några skarpa åtgärder. Den förhållandevis akuta frågan om säkrare identifiering av migranter begravdes i stället i en enmansutredning, som alltså först nu lämnat sitt slutbetänkande. Det går därför inte att värja sig från tanken att regeringen, med finansminister Magdalena Andersson i spetsen, helt enkelt inte vill att den funktion i offentlig förvaltning, som är helt avgörande för att myndighetsutövning riktad mot enskilda personer, skall fungera effektivt. Det är en oroande tanke, men det är svårt att finna en annan tolkning, när förslag som uppenbart skulle skapa sådana förutsättningar inte beaktas. Alla inblandade parter pekade i samma riktning, men regeringen avstod från att lösa problemen och att istället skjuta frågan framför sig. Och huvuddelen av riksdagspartierna valde att låta regeringen sopa problemet under mattan istället för att lösa det.

Frågan begravs i en utredning

Den 1 november 2019 gavs en ensamutredare i uppdrag att utreda frågan, med syftet att föreslå förbättringar av bland annat befolkningsregistrets identifieringsrutiner. Ett slutbetänkande överlämnades till regeringen den 24 juni i år, som nu har nu skickats ut på remiss1. Utredningen heter ”SOU 2021:57 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer”, I den 702 sidor långa utredningen lämnas ett antal förslag till lagändringar. I direktivet till utredaren beskrivs syftet med utredningen så här: ”Att föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att en persons bosättning fastställs korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda. Det övergripande syftet har varit att åstadkomma ett regelverk som ökar folkbokföringens tillförlitlighet och förhindrar att uppgifterna i folkbokföringen kan utnyttjas på ett felaktigt sätt.” Man har också haft i uppdrag att ”kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av uppgifter om folkbokförda i folkbokföringsdatabasen och identifiera eventuella brister i systemet” samt att föreslå ett nytt och säkrare samordningsnummer.

Utredningens förslag

De huvudsakliga förslag som utredningen lägger fram riktar in sig på säkrare identifiering av migranter, och Skatteverket föreslås även bli skyldig att anmäla misstänkt missbruk av folkbokföringen i brottsligt syfte till polis eller åklagare. En av de stora bristerna i dagens system är att myndigheter inte är generellt skyldiga att överlämna data till Skatteverket som grund för registrering i folkbokföringen. Vissa uppgifter hanteras i dag manuellt vid överlämning till Skatteverket och i flera sammanhang saknas lagstöd för att lämna data till folkbokföringen, till exempel i samband med återkallade uppehållstillstånd eller utvisningsbeslut. Utredningen föreslår ändringar i detta avseende, så att sådana uppgifter skall lämnas till Skatteverket. En annan mycket stor brist i hanteringen av samordningsnummer, som används för att identifiera migrerade personer av olika kategorier, är att det inte krävs någon personlig närvaro med identitetskontroll med hjälp av till exempel fingeravtryck. Det betyder att Migrationsverket, sjukvården eller Polisen kan utfärda ett samordningsnummer utan att ens ha träffat en person, och utan att informera Skatteverket, som är registeransvariga. Utredningen föreslår därför en skärpning av kraven, så att Skatteverket skall ansvara för identifikation och registrering av personer som tilldelas samordningsnummer och att lagen ändras så att Skatteverket ska kunna kräva identifiering med ansiktsbild och fingeravtryck. Samordningsnummer ska markeras med ”säkra uppgifter” eller ”osäkra uppgifter” i folkbokföringsdatabasen beroende på om samtliga identitetsuppgifter styrkts eller inte. Skatteverket ska få vidare rätt att göra ”kontrollbesök” i en fastighet eller lägenhet för att ta reda på vilka som bor där. Vidare ska personer som varken kan knytas till en adress eller är anmälda som utflyttade avregistreras från folkbokföringen som försvunna. [caption id="attachment_79587" align="alignnone" width="585"] Vahid Khodamoradi är ett exempel på en person som kunnat skaffa sig multipla identiteter i Sverige (se NyT v.7/2019). Trots en utvisningsdom på grund av tidigare kriminalitet kunde han stanna kvar i Sverige med dubbla identiteter och begå nya brott, bland annat en våldtäkt. Genom att ange olika identiteter kunde han påstå att han inte varit straffad tidigare och få ett lindrigare straff. Vi kunde då visa att viktig information inte skickas från den ena myndigheten till den andra. Medan alla andra myndigheter använder personnummer eller temporära samordningsnummer för att identifiera invandrare, använder Migrationsverket ett system med namn och datum – och det är invandraren själv som förväntas samordna sina uppgifter mellan de olika myndigheterna. Foto: Nya Tider[/caption]

Ingen central databas för kontroll av dubbla identiteter

En fråga av stor betydelse är ett centralt register med sådana biometriska data, där man till exempel skulle kunna söka om en person med samma fingeravtryck redan finns registrerad i Sverige. Något sådant register tillåts i dag inte av integritetsskäl. Polisen får till exempel bara lagra fingeravtryck under en pågående utredning och måste destruera dem när utredningen är klar. Vid identifikation med hjälp av till exempel pass får myndigheter ta fingeravtryck eller ansiktsfoto och jämföra med det som digitalt finns lagrat i passets chip, men även dessa biometriska data måste direkt efter kontrollen förstöras. Utredningen föreslår att något centralt register inte införs, bland annat på grund av ”begränsad nytta” och att det skulle strida mot dataskyddslagstiftning. Man skriver: ”Vi har övervägt frågan om huruvida de biometriska uppgifter som tas fram och behandlas vid identitetskontrollen ska förstöras eller sparas i ett register för framtida jämförelse. Ett sådant register skulle i egenskap av referensmall på sikt kunna bidra till t.ex. minskad risk för dubbla identiteter i folkbokföringen. Registret skulle innehålla uppgifter om personer som folkbokförs på grund av anmälan om flytt till Sverige eller som tilldelats identitetsnummer. Det rör sig alltså om en begränsad grupp människor och registret skulle inte utgöra ett fullständigt jämförelsematerial. Vi bedömer därför att nyttan av ett sådant register skulle vara begränsad.”

Nytt parallellt identifikationssystem

Utredningen föreslår också ett helt nytt system för identifikation av migrerade personer med något man kallar för ”identitetsnummer”. Orsaken till detta är att systemet med samordningsnumren som i dag används anses vara för opålitliga och egentligen aldrig var tänkta för en säker identifiering. Syftet är att skapa ett system för identifikation som är lika säkert och accepterat som personnummer, med krav på fysisk närvaro vid identifikation. Identitetsnumret skall skapas med i princip samma regelverk som samordningsnumren, avseende användning och reglering i lagar och förordningar. Det riktar sig också till samma målgrupp som samordningsnumren. Utredningen beskriver förslaget så här: ”Identitetsnumret är avsett att fungera på i stort sett samma sätt som ett samordningsnummer. Men genom att tilldelning av identitetsnummer är förenad med en identitetskontroll vid personlig inställelse, förväntas det bli mer användbart i samhället för den enskilde på ett sätt som snarare är jämförbart med personnumret”. Förslagen innebär i praktiken att det skapas ett nytt parallellt system till samordningsnummer, samtidigt som man vill införa ungefär samma krav på identifikation för samordningsnummer som för det nya identitetsnumret. I denna del borde det komma en ganska stark reaktion mot att behålla samordningsnumren över huvud taget, i remisshanteringen. Det rimliga borde vara att avskaffa samordningsnumren helt och ersätta dem med ett nytt system som skulle kunna heta Identitetsnummer, för att markera att det är något nytt. Den extra byråkrati som skapas med två parallella identitetsbeteckningar kommer sannolikt att skapa en rad nya problem och ökade kostnader, om det genomförs.

Den viktigaste frågan skyfflas vidare

Den kanske viktigaste bristen i befolkningsregistret är, och förblir som det verkar, bristen på säker identifiering av personer, det vill säga krav på pass eller annan säker identifiering, och en tillförlitlig distribution av en gemensam kontrollfunktion till samtliga berörda myndigheter. Dagens system innebär att man kan ha en ”svensk” identitet, som inte behöver vara samma identitet man har i sitt hemland. Det är samma fråga som var aktuell 2017 och som låg till grund för det tidigare utvecklingsarbetet på Skatteverket, som inte finansierades. Just detta problem har utredaren valt att peka på, men också att bara föreslå en ny utredning kring: ”Ansvaret för identitetsförvaltningen i Sverige är delat mellan många olika aktörer som var och en har begränsade ansvarsområden, t.ex. brottsbekämpning eller frågor om medborgarskap. Det finns ett behov av att se över möjligheterna för ett ökat samarbete mellan myndigheter i identitetsfrågor, utökad användning av biometri och samordning av identitetsförvaltningen i Sverige. Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning är komplex och omfattande och ryms inte inom utredningens uppdrag”. Det hade varit möjligt för utredaren att begära tilläggsdirektiv för att kunna fokusera på denna avgörande fråga och därmed hade man kunnat föreslå en effektiv totallösning för en ny och säker hantering av befolkningsregistret. Sverige behöver verkligen en sådan funktion, för att kunna komma till rätta med allt från bidragsfusk till multipla identiteter och annan kriminell verksamhet. I bästa fall tillsätter regeringen en ny utredning, redan i år, med syftet att lösa problemet, vilket kommer att resultera i ett eventuellt lagförslag tidigast i mitten av 2023, men mer sannolikt under 2024. Det är besynnerligt att finansministern inte tar tag i denna fråga på ett mer handfast sätt. Man skulle nästan kunna tro att en lösning inte står så högt på hennes önskelista. Just nu ligger frågan i den klassiska utredningsgraven, där man placerar politiska förslag som man inte vill genomföra. Istället kommer man att leverera ett lagförslag med den nu aktuella utredningen som grund, när remissvaren kommit in och bearbetats, någon gång i slutet av detta år.