Statens investeringar i trafikinfrastruktur överskred budgeten med 58 miljarder på 4 år

Riksrevisionens granskning visar att: • Projekt stoppas sällan, trots stora kostnadsökningar. • Det saknas transparens och information om kostnadsökningar • Prioritering mellan projekt görs med bristfälliga underlag • Trafikverket saknar kunskap om orsaker till kostnadsavvikelser • Många projekt utökas efter att de lagts in i den nationella planen • Trafikverkets beräknade kalkylrisker speglar inte verkligheten • Bristande kvalitetssäkring av underlag och prisuppgifter • Det saknas en systematisk utvärdering Totalt handlar det om 58 miljarder i extra kostnader mellan 2014 och 2018. Hela budgeten för samma period var 87 miljarder kronor. Revisorerna menar att det går att prioritera mer effektivt genom att ompröva tidigare beslut. En åtgärd som anses värd att genom­föra när kostnaden bedömdes vara låg är inte nödvändigtvis värd att genomföra när kostnaden ökat kraftigt. De medel som frigörs kan användas till mer effektiva åtgärder. Riksrevisor Helena Lindberg säger i ett pressmeddelande: – Regeringen prioriterar utifrån tidiga kostnadsunderlag som innehåller stor osäkerhet och underskattade kostnader. Om regeringen oftare omprövade sina investeringsbeslut när den får ny information skulle statens satsningar på infrastruktur sannolikt bli mer samhällsekonomiskt effektiva. Hon säger vidare: – En ökad transparens gentemot såväl riksdag som allmänhet skulle stärka förtroendet för statens insatser på området.

Systematiska kostnadsavvikelser

En viktig fråga i Riksrevisionens granskning är om avvikelser och fördyringar är systematiskt förekommande. Man har också fokuserat på om Trafikverket använder ändamålsenliga metoder och arbetsprocesser samt om beslut som rör projekt som blivit helt felbudgeterade omprövas i tillräcklig omfattning. Man utgår därvid från ett uttalande från riksdagens trafikutskott, som innebär att beslut om åtgärder som skall genomföras inom tre år skall vara så väl förberedda att ”… det inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som Trafikverket angett i sitt underlag till regeringen”. Riksdagen har också varit tydlig med att det ställs krav på att ompröva beslut där det blir tydligt att den ekonomiska kalkylen kommer att överskridas väsentligt. Riksrevisionen menar därför att ”det är rimligt att förvänta sig att betydande kostnadsökningar under planeringsfasen ska leda till att projekt omvärderas, att and­ra lösningar övervägs eller att projekt avbryts”. I rapporten konstateras det att det finns systematiska avvikelser av väsentlig art och att de i huvudsak uppträder i planeringsprocesserna för stora infrastrukturinvesteringar. Prisökningarna ligger också utöver de allmänna prisökningarna som gäller för väg- respektive järnvägsanläggningar.

Trafikverket underskattar kostnaderna

Riksrevisionens övergripande slutsats är: ”Det sker systematiska underskattningar av den slutliga kostnaden under planeringsfasen. Vi finner dock inte stöd för att det sker systematiska kostnadsavvikelser under byggfasen.” Man skriver i rapporten vidare: ”Vi finner flera brister i Trafikverkets arbete. Det gäller bland annat brist på systematisk uppföljning och utvärdering av tidigare kalkyler. Särskilt allvarligt är att Trafikverket saknar en helhetsbild av vad som orsakar kostnadsavvikelserna och avvikelsernas omfattning”. Riksrevisionen anser därför att Trafikverket behöver utveckla sitt arbete med att kartlägga och före­bygga kostnadsökningar i sina projekt. Man pekar också på bristande kvalitetssäkring av kalkylmodeller, vilket förklaras med att de som har till uppgift att utföra kvalitetssäkringen av kalkylerna, Trafikverkets kalkylsamordnare, har en alltför stor arbetsbelastning och för många projektkalkyler att hantera. Varje samordnare kan ha upp till 150 olika projekt att hantera, med flera kalkyler i varje projekt. En annan viktig orsak till avvikelserna, som Riksrevisionen identifierat, är stora brister i hur Trafikverket tar tillvara de egna erfarenheterna från tidigare projekt i sina osäkerhetsanalyser. Ytterligare en faktor som identifierats är att den så kal­la­de kalkylrisken, som skall ”kvantifiera osäkerheter i ett projekt”, borde vara större i början av ett projekt än i slutet, men att det inte sällan visat sig vara tvärtom – att osäkerheten har ökat mot slutet av ett projekt. Innebörden av Riksrevisionens kritik är allvarlig, då den indikerar att Trafikverket inte informerar regeringen om väsentliga kostnadsökningar i tillräcklig omfattning och dessutom oregelbundet. Regeringen har i sin tur ett ansvar gentemot riksdagen. Fördyringar av den aktuella storleksordningen påverkar statens ekonomi. Om information av den arten inte når fram till riksdagen inför beslut om budgeten riskerar man att urholka kvaliteten i statens investeringsbudget. Redan 2010 och 2011 påtalade Riksrevisionen allvarliga brister i dokumentation och kalkyler. Sedan 2019 har Trafikverket påbörjat en ny uppföljning, som Riksrevisionen menar kan bidra till bättre kontroll i framtiden. Det kan dock ifrågasättas varför det tog 8-9 år innan någon åtgärd vidtagits. Riksrevisionen menar också att det kommer att ta många år innan man kan dra någon egentlig nytta av den nya uppföljningsmetoden, eftersom man inte gjort några retroaktiva uppföljningar. Ytterligare ett problemområde är att man inte utnyttjar moderna metoder för att samla in underlag för schablonpriser och and­ra beräkningsunderlag för de kalkyler som ligger till grund för inledande budgetering av ett projekt. Uppdateringar av dessa data görs manuellt och ostrukturerat, enligt Riksrevisionens granskning. Riksrevisionen pekar också på att avvikelser mellan olika kalkyltillfällen och slutredovisning inte är obligatoriska att rapportera i den nya uppföljningsmetoden. Man menar därför att ”det inte går att följa eller analysera varför kostnadsavvikelser uppstår i Trafikverkets investeringsportfölj”. En annan orsak till brister i utredningar av avvikelser i kostnaderna är att underlaget tas fram av projektledaren och and­ra ansvariga handläggare. Motivationen för att lyfta fram brister blir därför ytterst begränsad.

Fördyringar också i pågående projekt

Riksrevisionen lyfter också upp några aktuella exempel på stora projekt där kostnaderna redan har skenat iväg innan projekten är avslutade: • Ostlänken: Kostnaden skrevs upp med 10 miljarder kronor 2019, projektering och planering är ännu inte avslutad. Byggstart planeras till mellan 2022 och 2024. • Utbyggnaden av Stockholms tunnelbanas blå linje har hitintills blivit 9 miljarder kronor dyrare än planerat. Linjen började byggas 2020 efter en lång planeringsprocess. • Förbifart Stockholm har blivit 3,3 miljarder kronor dyrare än budgeterat, så här långt. Byggstart var 2014. Den redovisade kostnadsökningen för Förbifart Stockholm uppstod under byggfasens inledning, medan de and­ra två fördyringarna uppstått under planeringen. Inget av projekten beräknas vara färdigt förrän 2030 och planering och entreprenadkontrakt är inte klara för alla delar, varför sannolikheten för en fortsatt kostnadsökning är påtaglig om inte Trafikverkets och regeringens kostnadskontroll förbättras.